加强数据治理护航数字经济

　　【成果发布】目前，我国正处在推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的关键时期，个人数据滥采滥用、企业数据交易纠纷频发、公共数据开放开发滞后、国家数据跨境流动风险较大等一系列问题，影响和制约着我国数字经济持续健康发展。做大做强数字经济、拓展经济发展新空间，亟须加强国家数据治理，以有效手段护航数字经济发展。

　　现状与问题

　　个人数据采集开发利用愈发频繁，滥采滥用现象严重。随着移动互联网的快速发展，各类移动应用深入到大众购物、交通出行、社交娱乐、学习研究等各个环节，为生活提供了很多便利。出于服务精细优化和商业精准营销的需要，各类移动应用对个人信息的采集和开发利用越来越频繁，通信、位置、社交、网购、喜好等个人信息采集越来越多，数据挖掘分析越来越深入，对个人画像越来越精准。据相关统计，目前在智能手机上平均每安装1个移动APP应用就需要获取15项以上个人信息。

　　现象背后，存在以下隐忧与问题：一是个人数据被各类网络应用过度或超范围采集。二是个人数据在数据主体不知情的情况下被企业转移和流通交易，甚至被不法分子以不正当途径获取并进行非法交易。三是个人数据被应用于非正常营销活动或犯罪行为，大数据被应用于商业杀熟、精准诈骗、人肉搜索等不法目的。四是个人数据被过度画像，不正当分析个人生理健康、兴趣爱好、生活习惯、社会关系等个人私密信息，侵犯了个人隐私权益，危害个人安全。五是个人特殊数据被非安全形式采集、存储和流通，包括基因、指纹、孔膜、肖像等个人唯一生物信息。六是个人数据删除、可携带等权益得不到有效保障，个人对遗留在网络平台上的数据控制权十分有限，删除和携带成本较高。

　　企业间数据交易纠纷频繁发生，数据流通缺乏市场规则。近年来，随着企业间业务合作的深入，企业之间数据流通越来越频繁，数据交易纠纷也随之增加。一些网络云平台采用对数据进行专有格式加密等方式，阻碍用户数据和应用跨平台迁移，对数字市场竞争规则造成了一定程度的破坏。

　　现象背后的问题主要有：一是数据流通交易缺乏统一的规范性国家合同文本，交易双方权利和义务难以得到全面有效规范，致使个人数据等不该交易的数据被流通交易，或者数据超双方合同授权约定使用乃至非授权使用等现象较为常见。二是数据流通交易缺乏计量、定价标准和溯源手段，数据交易定价无序，流通交易数据质量得不到保障，社会各界普遍存在数据进入流通交易会导致数据失控的担忧。三是非法数据交易增多，企业数据人为泄露、非法窃取、地下黑市交易等现象导致社会普遍担忧。四是设置技术壁垒阻碍数据跨平台转移，数据在不同企业平台之间迁移难度大、成本高，平台通过数据“绑架用户”现象普遍。五是数据垄断问题日益严重，互联网企业频繁并购加剧数据集中，市场竞争规则遭到破坏。

　　公共数据共享呼声高涨，开放开发推进缓慢。随着“互联网+”政务服务、“一站式”协同监管的不断推进以及各类互联网服务的发展，社会对公共数据共享开放开发的呼声越来越强烈。发展“互联网+”政务服务、推进“一站式”监管都离不开多个政务部门公共数据的支撑。另外，随着各类互联网服务的发展，互联网企业为了更好地开展平台治理，对基础性公共信息资源开放的需求越来越迫切。

　　然而，公共数据开放共享的进展却不乐观：一是政务数据资源共享和交换困难重重，政务专网割据、信息孤岛林立、政务信息资源部门化的局面致使政务信息资源共享交换推进不畅，跨区域、跨层级、跨部门协同监管难以高效实现。二是政府和企业数据对接推进缓慢，人口、法人、证照、信用等政府持有的基础信息难以对企业有效开放，导致互联网企业开展网络服务缺少了资质、证照、信用等基础信息验证支撑，网络平台自身治理面临困难。三是受治理机制约束，重要公共企业数据难以有效向社会开放，社会价值难以有效发挥，影响了公共服务创新和品质提升。

　　跨境数据流动愈发频繁，安全风险持续加大。一是越来越多从事互联网服务的外国公司进入中国开展业务，大部分此类公司由于未在中国新建数据中心，便直接将面向国内用户服务过程中产生的数据传输到国外数据中心，给国家数据治理和监管带来了较大困难。二是随着大数据应用的深入，互联网、金融、电信、交通、电力等领域企业在数据挖掘过程中，选择国外数据外包服务商的越来越多。由于国内企业涉外数据合作没有得到有效规范，服务外包导致大量重要数据流入国外公司，合作结束后没有及时销毁，给国家安全带来隐患。三是部分境外组织和机构利用我国流出的大数据资源，发布我国特殊敏感领域大数据报告，影响国内社会舆论。四是跨境数据流动缺乏有效监管，规范和制度等缺失，监管手段滞后，技术支撑能力不足，使得国家数据主权难以得到有效保障。

　　对策建议

　　加快数据采集流通交易等重要规则制定。一是加快个人数据保护相关规则制定，制定个人数据采集、流通和开发利用宗旨原则、负面清单、流程规范、防护要求和操作指南等，明确个人数据权利，确保个人数据采集、流通、开发和利用安全有序。二是加快企业间数据流通、交易、开发相关规则制定，建立数据定量和计价参考指南，编制企业间数据交易合同参考样本，出台企业间数据流通、交易、开发流程规范，完善数据交易纠纷处理机制。三是完善公共数据开放开发规则，出台公共数据开放开发管理办法，明确数据开放开发主题目录、时间表、路线图、激励考核机制。四是加快跨境数据流动相关规则制定，出台跨境数据流通负面清单，建立并完善跨境数据流动安全评估机制。

　　加快构建新型数据综合治理机制。一是加快形成政府监管、企业履责、社会监督、网民投诉等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的数据综合治理格局。二是强化政府数据监管，革新理念、优化流程、创新手段，提高政府对数据全生命周期协同治理能力。三是压实企业履职责任，规范企业数据采集、存储、流通、交易和开发等各环节安全保障措施，建立企业数据合规和风险控制机制，促进企业自律和自治，推进数据治理关口前移。四是完善社会监督机制，鼓励开展第三方数据监测和评估服务，发挥行业联盟和媒体监督作用，推进社会化协同治理。五是提高网民意识，普及数据安全使用和防护意识，畅通网络举报渠道，发挥网民作为数据治理首要监察员的作用。六是要综合运用经济、法律、技术等多种手段，多措并举，强化数据综合治理，提高经济制裁、法律威慑和技术阻断能力。

　　提高国家数据治理技术支撑能力。一是推进互联网、大数据、人工智能和国家数据治理的深度结合，加快构建政府数据治理网络大平台，强化大数据和人工智能技术深度应用，推进数据治理的数字化、网络化和智能化，提高网络空间数据采集、传输、存储、开发和利用等环节态势感知监测水平，提升实时应急响应和协同联动能力。二是加强数据流通溯源等关键基础技术攻关，强化数据标记、数据加密、数据检索等技术研究，提高对数据交易、个人数据保护、跨境数据流动等领域监管支撑能力。

　　强化行业自律作用。一是加快构建数据合规联盟，围绕个人数据保护、企业数据交易流通、公共数据开放开发、国家数据跨境流动等领域，加快制定数据采集、流通、开发和利用的行业规范和标准，加快形成数据治理方面的行业共识，提高行业自律能力。二是依托行业联盟，发布数据治理行业自律承诺，推动互联网、电信、金融等领域大数据应用更加重视个人数据保护、商业诚信和社会公德，更加重视数据合规性，形成社会引导和示范效应，带动全行业数据应用公信力的整体提升。三是开展行业数据开发和治理发展水平评估，总结行业数据开发和治理经验，查找问题和不足，提高数据应用社会透明度，提升社会对企业数据应用的信任度。四是加强数据开发利用和治理行业交流，定期组织相关企业开展应用创新和治理研讨，探索数据应用和治理创新模式。

　　(作者：陆峰，系工业和信息化部赛迪研究院互联网研究所副所长、研究员)