我国数字政府发展现状（附案例研究）

作者：李金郭英喆白莉莎杜鹏来源：移动Labs

当前政务大数据发展存在政务数据“拥”而难“用”、政务平台“统”而不“通”、数据资源“汇”而难“慧”、体制机制“兴”而难“新”四大痛点。

政府层面：可借鉴某省领导驾驶舱全新的运营模式，成立运营公司或大数据局，全面梳理政务数据，打破数据信息孤岛，由“智能”向“智慧”升级;

企业层面：可以依托运营公司或大数据局，追逐数据红利开拓市场，提升商机转化率，完成企业智慧转型。

数字政府概念及发展背景

政府一直是新技术的最新应用者，因此“数字政府”逐渐成为全球各大经济体竞相追逐的目标。四中全会提出治理能力现代化依靠新一代数字科技，“数字政府”内涵逐步扩大。

数字政府概念发轫于西方，是西方公共治理理论进入数字治理时代在政府治理实践的结果，米拉科维奇提出了作为向数字政府过度的电子政务，意味着数字治理正式从技术实践跃迁至学科范式。2016年北京市发布了政务信息目录体系，2017年国标委发布了政务信息的资源交换体系，这是最早关于数据资源交换共享的标准体系。这两套体系，一套是从数据标准的角度，一套是从信息资源的支撑体系角度。

政务大数据的发展中，数据是核心资源和关键基础设施。通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，可以全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。

中国电子政务行业起步于上世纪80年代末，大致可分为五个阶段：1996年即国务院信息化工作领导小组成立前，1996年—1999年国务院信息化工作领导小组统筹推进时期，1999-2014国家信息化(工作)领导小组统筹推进时期，2014-2018中央网络安全和信息化领导小组统筹推进时期，以及2018至今的新时期新发展。

政府信息化发展历程

资料来源：搜狐援引《我国电子政务发展史》陆峰

工信部赛迪研究院，海通证券研究所

数字政府发展现状

数字政府中的数据普遍包含政务数据、企业数据、社会数据三类数据，这其中政务数据处于核心地位。

公共部门是国家最大的数据源，政务大数据占据全部数据的70%到80%，并且政务数据具有权威性、可靠性，更具有开发价值。因此政务大数据被进一步开发利用，数据融合的趋势会越发明显。

2017年我国政府大数据市场规模为220亿元，占总应用层比例达到27.2%，政府大数据已经广泛的应用到交通、公安、法检等各个专业领域。

数据来源：2018-2022年政务大数据发展状况研究报告

预测在未来发展中，政务数据、企业数据、社会数据相互融合，通过三类不同数据的融合、开发、利用，使其派上更大的用场。当然，这中间最大的难题仍然是政务数据的开放问题，如何建立完善的政务数据开放制度框架，定期向社会开放政务数据，让企业开发利用，使数据产生新的价值，将是一个重要问题。

数字政府发展阶段

各国政府数字化转型路径不尽相同，但大都遵循：“电子政府、一站式政府、数字政府”三个阶段。

政府数字化转型路径

资料来源：《数字经济(中信出版社)》，海通证券研究所

电子政务发展经历了部门型、整合型、平台型、智慧型四个阶段，标志着信息化从单一机构应用到跨部门协同，到社会参与公共治理，再到基于数据决策、驱动型政府的转变。四个阶段的不同特点如下表所示：

部门型阶段，政务数据以“集中”为显著特征，主要通过政府各项业务电子化和自动化，各个部门集聚了大量的数据资源，但这部分数据属于分散、不标准状态，“信息孤岛”现象严重;整合型阶段，政务数据展现了“统一”和“融合”两大特性，通过建立政务信息资源目录、数据共享交换平台等方式，先垂直共享，后条块共享，实现各部门、各系统政务数据的互联互通，促进政府公共服务水平的提高;平台型阶段，政务数据强调“开放”，通过数据开放平台，为企业和个人对政府数据再利用提供支撑，促进信息资源社会化开发利用步伐;智慧型阶段，数据成为电子政务模型的逻辑和组成颗粒，形成政府、公众和企业的共同参与的共创模式，实现数据决策和数据管理。

政务数据主要分为如下三类:政府办理业务和服务过程中产生的数据、政府统计调查的社情名义数据和通过物理采集获取的环境数据。以往电子政务主要以前两类数据为主，随着政府在互联网、移动互联网和物联网的广泛应用，第三类数据的数量和价值不断增加。伴随电子政务发展的四个阶段，政务数据资源发展也经历了汇集、共享、开放、共创四个阶段。

当前发展存在的痛点

(1)政府的政务大数据“拥”而难“用”：当前发展存在“三难”，即互联互通难、数据资源共享难、业务协同难，导致海量数据价值难以挖掘，数据缺乏动态性和准确性;

(2)政府的政务平台“统”而不“通”：“三通”方面发力不足，即网络通、数据通、业务通尚有发展空间，许多地区大数据建设存在重复建设、低水平建设以及数据烟囱等问题，资源统建与共享是个难题;

(3)数据资源“汇”而难“慧”：政务服务存在明显短板，没有充分发挥互联网企业、基础电信运营商和咨询机构的技术优势;

(4)政务治理体制机制“兴”而难“新”：大数据整合融通交通、环保、城管、安防等各个方面，涉及层面广，统筹难度大，触及各部门深层次利益，而当前政务部门分工责任不明确，大数据统筹协调力度、督办力度不足，亟需建立健全机制体制保障。

案例分析

以某省为例，为落实该省领导关于政务信息化议题讲话精神，省政府按照全省“一朵云、一张网、一系统、一平台、一城墙”的要求，构建起“数字政府”建设的“四梁八柱”，并在此基础上，提出打造政府治理决策“数字政府”领导驾驶舱，有效提升政府治理体系与治理能力现代化水平。领导驾驶舱是运用互联网、云计算、大数据等先进技术手段，按照“五个一”目标要求，为省政府领导提供科学、准确、实时的政务大数据可视化分析、决策、指挥的系统。

分析某省落实“数字政府”建设的政策和具体实施方案：

(1)体制机制：全新的运营模式

某省在建设“数字政府”项目时，构建“数字政府”建设运行管理体制。

1、建设“一局一中心一公司”管理架构。

按照“一局一中心一公司”架构，理顺“数字政府”建设运行管理体制。全面整合分散在各部门的电子政务规划、建设、运行、管理等职责，由省政务信息管理局统筹推进全省政务信息化建设;坚持政事分开、事企分开原则，组建省“数字政府”服务中心，为全省政务信息化、“数字政府”建设提供决策支持、智力支持和服务保障;坚持“管运分离”，以省内互联网优势企业为主体，通过与国内外行业领先企业实行混改，组建了省“数字政府”建设运营公司，承担省级政务信息化基础设施以及信息系统建设和运维、政务数据汇聚及治理等工作。

2.建立“管运分离”运营模式。

健全完善“数字政府”建设项目管理制度体系，推行“管运分离”模式。省政务信息管理局主要负责省级“数字政府”建设应用规划、政务信息系统年度实施计划编制;负责项目的可行性评估、审批立项和年度绩效考核。省财政厅主要负责“数字政府”建设项目的预算审核，完善政府采购模式，制定省级层面政务信息化项目自行采购的具体程序和要求，确保政府依法依规向建设运营公司购买服务。“数字政府”建设运营公司负责编制省级政务云平台服务目录，建立政务信息系统资源日常监测机制和技术标准，提供基础设施服务、软件开发服务、运维服务以及技术支持、系统培训等服务，满足省直部门特定时期7×24小时保障需求。

3.加强市县信息化能力建设。

各市原则上根据省级“数字政府”模式，依托各市政务信息管理机构，承担政务信息化改革建设规划和标准制定、政务需求梳理确认和监督管理等职能，配套完善规划、项目、资金、评价管理等机制。在省政务信息管理局统筹下，加强全省各级政务信息化工作力量和协调能力，构建统一领导、上下衔接、统筹有力的全省政务信息化组织体系。

(2)指标体系：全面梳理政务数据

从整个省纵向来看，政务数据主要来自42个厅局和11个地市单位，从横向的业务角度看，政务数据又可分为一键直联、应急指挥、要情专报、经济运行、统计报告、督办事项、厅局直通、市县纵横、实时监测、政务服务、智慧应用、社会舆情等13个板块。厅局和省直属单位在梳理政务数据指标时，因涉及多个部门不同业务条线的数据指标，故需要厅局领导亲自督办，并由办公室负责组织统筹，各个业务部门配合梳理各厅局主要业务指标，办公室负责内部指标梳理整合，如果该厅局已经建设了相应的业务数据信息系统，则需要信息处相关人员协助进行数据对接。相比之下，各地市的政务指标数据梳理工作就比较复杂，因涉及各委办局的各业务部门，需由市政府办公厅负责统筹，同时市政府领导监督，以政府工作报告为参照，由各委办局办公室配合统筹各业务处室，进行重点指标数据的梳理和整合工作。

(3)数据融合：“一站式”辅助决策

为打造“数字政府”，提出建设领导驾驶舱。领导驾驶舱系统为领导层提供一站式决策指挥服务，是“数字政府”建设的重要内容和主抓手。通过汇总政务和社会信息资源，以数据集中和共享为途径，推进跨层级、跨地域、跨部门的数据融合、系统融合、业务融合，构建上下贯通、左右协同的政务数据共享平台。综合运用大数据、人工智能、互联网等技术，对全省经济运行、市场监管、社会治理、生态环保、能源革命、教育医疗、就业养老、社会保障等领域政务活动进行实时监测、直观呈现、深度研判，最终实现“一屏知全省、一键政务通”。

实现政务数据汇聚只是政务大数据建设的第一步，对政务数据资源进行指标筛选协同整合，实现将不同业务和维度的数据共享和数据分析，打破信息孤岛和数据壁垒，达到辅助决策的目的才是政务大数据的根本价值所在。

总结建议

新冠肺炎疫情暴露出政府数字化建设的短板，但疫情只是表象，脆弱才是本质。因此，政府要加快数字政府未来建设：

1.制度标准赋能。政府应加强对顶层设计的重视程度，充分提升数字政府的治理效率，做好数字政府建设总体规划，构建数据开放与共享体系设计，一体化政务服务体系设计和政府网站集约化建设规划，这是实现数字政府建设规范发展的重要前提。

2.技术赋能。运营商应加大力度推行5G专网建设，利用现有网络资源优势，依托授权频谱建设5G专网，在专有覆盖范围内，基于专有网络资源，为政府客户提供良好的网络保障和定制化服务。

3.平台赋能。政府全面推进一体化平台建设，注重打造移动化的领导驾驶舱，按照“一朵云、一张网、一平台”的思路，加大统筹力度，推动政务信息基础设施集约建设，加快政务信息系统迁移上云步伐，促进信息资源整合共享利用。

4.数据赋能。城市管理者要以数字政府建设为抓手，加强对城市治理所需数据的把控力度。政务数据集约建设并非对政府工作报告照搬照抄，而是应该在此基础上针对面向对象的不同，分为不同的颗粒度，同时针对业务需求，分为不同的系数据板块，可有效提升数据质量，更好辅助科学决策、政府治理、公共服务水平。

5.运营赋能。政府部门要加强探索全新运营机制及模式，可通过成立运营公司或大数据局，来承建政府信息化项目，助力打破数据信息孤岛，有助于实现统一化管理，各厅局、地市全方位数据共享，提高决策的科学性和准确性，提高政府预警能力以及应急响应能力，节约决策的成本。积极打通数据资源内部流转和流通，促进信息互联互通，打破政府内部信息孤岛和数据孤岛，通过进一步释放技术红利、制度红利和创新红利，推进政府真正实现从“智能”向“智慧”的升级。